中国反贫困方法论
中国新闻周刊记者/胥大伟
发于2020.10.5总第967期《中国新闻周刊》
“我们脱贫攻坚的战斗已经胜利结束了。”四川省阿坝州马尔康市日部乡党委书记罗尔特说。
日部乡幅员956平方公里，面积相当于中国的万分之一，人口却只有3579人。作为马尔康市最偏远的一个乡镇，不封路、不塌方的情况下，开车需要6个小时才能到达县城。罗尔特告诉《中国新闻周刊》，日部乡属于深藏区，共有2个贫困村，贫困户96户，贫困人口424人，是深度贫困地区。
偏远与闭塞犹如为贫困披上了一层铠甲，难以洞穿。日部乡反贫困的战斗号角吹响于2014年，如今日部乡已实现脱贫摘帽，2019年全乡年人均纯收入达14152元，高于2019年“年人均纯收入低于3750元”的国家贫困识别线。
日部乡的脱贫攻坚战是中国反贫困之战的一个缩影。自1978年改革开放以来，按照世界银行每人每天1.9美元的国际贫困标准，中国累计已有8亿多贫困人口脱贫，占同期全球减贫人口总数的70%以上。随着脱贫攻坚进入倒计时，2020年中国将消灭绝对贫困。
贫困是一个全球问题，反贫困则是一道世界难题。作为政府主导式扶贫的典范，如何破题贫困识别机制难题，如何以政府为主导来构筑反贫困的国家机制，如何发挥举国体制的高效动员能力，中国探索出一套解决反贫困难题的“方法论”。
多位受访专家对《中国新闻周刊》表示，中国是全球减贫经验最丰富的国家，“中国经验”是双向性的，将为全球反贫困难题提供借鉴。
破解“精准”难题
中国政府从1986年开始了大规模的开发式扶贫，并成立了专门的扶贫机构——国务院贫困地区经济开发领导小组，1993年更名为国务院扶贫开发领导小组。这标志着中国政府由原来的道义式扶贫转向制度性扶贫。国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员、中国农业大学教授李小云告诉《中国新闻周刊》，中国选择开发式扶贫是因为中国的贫困人口多、且大多集中在农村，只能通过推动经济增长，在发展中摆脱贫困。
在开发方式上，中国曾借鉴世界银行农村综合发展的做法。上世纪90年代初期，世界银行支持中国西南地区的扶贫项目所采取的方式就是通过农村综合发展来带动贫困人口的收益，项目包括水电路等基础设施建设项目，教育、卫生、住房等社会事业项目以及乡镇企业等产业项目。
从1995年开始，中国制定了以贫困县为主的区域反贫困战略，并建立了“国家扶贫工作重点县”机制，随之而来的是国家大量的资源投入。1988年，中央财政针对扶贫安排专项资金为10亿元，此后逐年增加，到2013年，扶贫专项资金达到了406亿元，增长40倍。国家级贫困县每年获得的巨额财力补贴达数千万甚至上亿元，往往是一个贫困县全年财政收入总额的好几倍。
北京师范大学中国扶贫研究院院长张琦对《中国新闻周刊》指出，以区域作为反贫困对象，难以避免一些贫困人口被遗漏。北京大学贫困地区发展研究院院长雷明则指出，“大水漫灌”式的粗放扶贫，带来的另一个问题就是形成“精英捕获”现象：即扶贫资金和政策受益多的往往是贫困地区中高收入农户，而贫困户由于其个人能力和环境条件等限制很难得到真正帮扶。
2013年11月3日，中共中央总书记习近平视察湖南省湘西州花垣县十八洞村时，首次提出“精准扶贫”思路，中国扶贫战略开始转向。多位受访学者认为，精准扶贫战略是中国扶贫开发模式的深度调整，也是一次创新。国务院扶贫办主任刘永富曾表示，实现贫困人口如期脱贫，贫困县全部摘帽，必须实施精准扶贫精准脱贫基本方略，改革现行扶贫思路和方式，变大水漫灌为精准滴灌，变“输血”为“造血”，变重GDP为重脱贫成效。
精确扶贫战略的实施，难点在于如何建立贫困的精确识别机制。
挂职日部乡党委副书记的何鑫，是一名扶贫干部。他告诉《中国新闻周刊》，日部乡依靠“建档立卡”制度，来实现贫困的精准识别，贫困户的筛选和定位则是通过“人海战术”，挨家挨户走访来完成。日部乡的扶贫干部下乡需要对每一户贫困家庭的人口、劳动力、收入来源等信息进行精准收集，并佐以相关证明材料。
作为精准识别贫困的重要坐标系，中国的贫困标准也在不断演进。张琦告诉《中国新闻周刊》，最初中国的贫困标准划线，是以最低生活需求换算成收入来制定，此后又将收入和消费相结合，来设立新的标准。2010年以后，中国又将医疗、教育、住房等要素纳入到国家贫困标准中。
精准扶贫类似于靶向治疗，精准到位后，接下来要做的就是精准施策。以日部乡为例，主要的致贫原因是因病因残、缺乏劳动力和因伤因灾返贫。何鑫告诉《中国新闻周刊》，当地政府通过分派公益性岗位，如山林草场的林管员、草管员、河道管护员、街道卫生员等岗位，来解决因病因残致贫的贫困户的就业和收入问题。对于缺乏劳动力的贫困家庭，则整体纳入低保来兜底保障。对于贫困线之上的相对贫困户，当地通过产业带动集体经济，来提供补充医疗保障。这套机制被何鑫称为“日部乡版的马歇尔计划”。
在省级层面，通过建立脱贫攻坚项目库，四川全省逐县逐村逐户编制产业脱贫规划，确保项目安排精准。通过实施扶持就业、移民搬迁、低保政策兜底、医疗救助扶持等计划，可以确保扶贫措施精准到户。雷明认为这是一套精准的工作机制，首先精准识别贫困对象，然后找出真正的致贫原因，再进行个性化的精准施策。
在精准扶贫体系的运作中，另一个至关重要的机制是精确的反馈和退出机制。何鑫告诉《中国新闻周刊》，扶贫的信息会严格比对相关标准，录入脱贫攻坚信息系统。信息是动态更新的，确保信息反馈的精确性，“如果出现因病因灾返贫的情况，会及时更新相关信息。”何鑫说。
《中国新闻周刊》从四川省扶贫开发局获悉，四川建立了省级脱贫攻坚大数据平台，通过每年一次的动态调整，四川省级层面可以确保扶贫对象的精准定位。雷明告诉《中国新闻周刊》，从中央到省级再到市县，这套自上而下建立的大数据信息系统，信息非常精准。
精确的反馈机制的建立，使得精准退出成为可能。多位扶贫领域的专家对《中国新闻周刊》指出，退出机制和考核紧密结合，是否符合退出条件，需要通过第三方评估才能确定。例如2018年，包括日部乡在内的马尔康市通过了四川省、阿坝州两级验收和第三方评估，才完成“脱贫摘帽”。安徽省规定贫困县摘帽需经过市级初审再经省级核查，并开展第三方评估。
退出机制中，相关退出标准的制定也趋向多维化。以甘肃为例，甘肃省建立了贫困户、贫困村、贫困县三级脱贫退出指标体系，贫困人口退出以户为单位，以该户当年人均可支配收入稳定超过国家现行扶贫标准、有安全住房、家庭无因贫辍学学生、有安全饮水等7项内容为主要指标，其中“贫困户年人均可支配收入”“有安全住房”属否决指标。贫困村退出以贫困发生率为主要衡量标准，综合考虑村内基础设施、公共服务和产业发展等共13项指标。贫困县退出以贫困发生率为主要衡量标准，共15项退出指标。
中国社科院贫困问题研究中心秘书长檀学文认为，从2013年以来，贫困识别最大的改进在于动态调整、应纳尽纳，属于饱和式识别，侧重于避免遗漏。未来，现行精准识别机制应做进一步创新，而多维贫困识别和测量则会一揽子纳入相对贫困的识别中。
“军令状”式的扶贫攻坚
“乡党委每年都会将反贫困纳入到下一年的发展规划中。”日部乡党委书记罗尔特告诉《中国新闻周刊》，补基础设施短板、争取项目、争取资金，日部乡每年的发展规划，都是围绕脱贫攻坚开展的。
在中国的反贫困路径中，国家自上而下、有组织有层次地实施反贫困战略，并将反贫困纳入到国家发展规划中。中国政府先后制定了《国家八七扶贫攻坚计划(1994－2000年)》《中国农村扶贫开发纲要(2001－2010年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011－2020年)》，这些中长期的发展规划都有明确的目标，还有资金和组织的保证，这意味着中国在国家层面搭好了反贫困的制度性框架。在省级层面，广西、四川、江西等省区发布的《农村扶贫开发纲要》中，都明确要求把扶贫开发纳入当地经济社会发展战略及总体规划。
北京大学贫困地区发展研究院院长雷明认为，制度扶贫是中国减贫过程中一个至关重要的扶贫方式。没有把反贫困制度化，意味着反贫困只能是一个措施化的政策，形成不了整体效应。
反贫困制度化所带来的优势是显而易见的，中国社科院贫困问题研究中心秘书长檀学文认为，这是一种根本性的主动资源导向优势。按照市场原则，资源和市场机会到不了偏僻落后的地方。将反贫困纳入国家经济社会发展规划中的有机组成部分，不存在西方模式中的代表者困境，也避免了市场悖论。
长期跟踪研究中国扶贫进程的北京师范大学中国扶贫研究院院长张琦发现，反贫困被系统纳入发展规划后，从中央到地方均制定了一系列的政策，这些政策相当程度被法律化，成为各级政府持续推进扶贫进程的制度化、规范化约束。2016年11月颁布实施的《贵州省大扶贫条例》，就明确界定了政府在脱贫攻坚中的责任，并对扶贫对象和范围、社会参与扶贫项目和资金管理、等方面进行了全面规范。张琦认为，各省相继制定“扶贫条例”，各级政府扶贫攻坚的力度、强度都在加强，物力、财力、人才的保障也较高。
中国将反贫困制度化所带来另一个优势是举国体制的高效率，全国上下一盘棋，中国可以按计划完成扶贫攻坚的任务。在制度优势和政治主导的加持下，中国展现了强大的社会动员能力，动员政府和民间力量一起参与扶贫。
在中央层面的推动下，东部发达地区9省(市)、5个计划单列市和4个大城市对口帮扶西部10个省(区、市)，中央单位开展定点扶贫，实施民营企业“万企帮万村”精准扶贫行动。仅2019年，东部地区在东西部扶贫协作中投入的财政援助资金就达229亿元，动员社会捐助款物65亿元，帮助销售贫困地区农特产品483亿元。中央单位向定点扶贫县直接投入帮扶资金67亿元，引进帮扶资金63亿元，帮助销售贫困地区农特产品154亿元。
在地方层面，以四川省为例，2019年，广东、浙江两省17个市61个县与四川68个贫困县建立了结对关系，24个中央单位和379个省内单位开展定点扶贫；省内7市35县对口帮扶彝区藏区45个深度贫困县；7.6万户民企和商协会参与“万企帮万村”行动。
在中国行政系统内，大量党政干部被动员进入扶贫领域。截至2019年，全国县级以上机关、国有企事业单位共选派驻村工作队24.2万个、驻村干部90.6万人，其中第一书记20.6万人。此外，共有197.4万名乡镇干部加入扶贫攻坚。
作为帮扶大军的一员，何鑫笑称自己是“化缘书记”。与全国数以万计的扶贫干部一样，大多数情况下，何鑫只能凭借自身的专业知识和调动个人资源来招引扶贫项目的落地。一方面，扶贫伊始，当地发展产业举步维艰，何鑫鼓励老百姓种植当地传统作物和名贵中草药，并着手优化农产品，通过招引食品深加工项目，来提升农产品的利润。而农产品的销售、品牌包装、交通运输等一系列难题，都需要何鑫自己想方设法解决。但另一方面，何鑫作为既无财权也无事权的挂职干部，扶贫任务被压得很实。
何鑫这样的基层干部，是扶贫责任链条上最末梢的一环。中国行政系统内从上到下，形成了“军令状”式的扶贫攻坚体制。国家的扶贫战略意志可以贯彻到最基层，同时也将扶贫的任务进行逐层分解，直至基层。各地都将扶贫攻坚作为“一把手工程”，省负总责、市县抓落实，省、市(州)、县、乡(镇)、村，“五级书记”作为党政一把手是第一责任人。在2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议上，中西部22个省区市党政“一把手”签署脱贫攻坚责任书。压力向下传递，层层签订责任书，立下军令状，构建了一套基于精准考评机制的压力型责任体制，并形成责任链、任务链。
日部乡党委书记罗尔特告诉《中国新闻周刊》，省、州两级部门对县乡是有考核机制的，并建立了一套监测系统。多位专家告诉《中国新闻周刊》，扶贫的考核机制，是以数字为计量核心、将扶贫行动和脱贫成效都予以量化，扶贫任务分解为若干个扶贫指标，再以年度考核和总考核的形式，对帮扶单位和扶贫干部进行考核校验。
例如，四川省考核实施主体为省脱贫攻坚领导小组，具体工作由下设的脱贫攻坚督查考核办公室负责，从2016年到2020年，每年开展一次。考核对象为21个市(州)和“四大片区”88个贫困县党委、政府领导班子及主要负责人。考核内容包含减贫成效、精准识别、精准帮扶和扶贫资金使用、监管成效。扶贫考核的排名最终要全省通报，并实行问责追责。
由于省里直接掌握着“一把手”们的政治升迁，基于党政“一把手”的责任机制，保障了扶贫攻坚的行政统筹、资金配比、人力资源调配将会得到最优保障。而考核排名所体现的问责压力，将形成倒逼机制。在中央层面采用的省际交叉考核、第三方评估、媒体暗访、财政专项扶贫资金绩效评价等考核方法，进一步压实了责任体制，亦是倒逼各项精准扶贫政策措施落地落实。
有学者分析，考评机制压力下的扶贫责任体制，一方面，加强督察问责，保障脱贫攻坚成效；另一方面，则把脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据，形成激励机制。
政府的柔性主导
中国扶贫战略的早期实施阶段，政府是最强有力的扶贫力量，通过高度集中的行政指令来完成减贫任务。随着脱贫攻坚的深入，社会力量在扶贫开发中发挥越来越重要的作用。2017年底，国务院扶贫开发领导小组就发布了《广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚》的通知，在战略层面予以支持。
日部乡党委书记罗尔特告诉《中国新闻周刊》，日部乡专门成立了一个工作专班，主动对接企业、NGO组织等社会扶贫力量。
和中国其他深度贫困地区一样，教育是日部乡的突出短板。得益于18年警察生涯积累的人脉资源，挂职日部乡党委副书记的何鑫，不少时间花在了跟NGO组织做对接，他希望能为日部乡的乡村教育扶贫对接外部的优质资源。
2018年7月，南京特殊教育师范学院选派国家级优秀志愿服务团队暖阳公益，在日部乡中心校开展为期15天的融合教育乡村夏令营。项目负责人、南京特殊教育师范学院团委书记薛皓洁告诉《中国新闻周刊》，大山里的孩子接触不到外面的世界，项目的目的是希望拓展孩子们的视野，让他们了解外面的世界，对未来有更大的憧憬。何鑫向《中国新闻周刊》透露，他目前正在对接“儿童主任”项目。该项目旨在每个村子设置一位专职“儿童主任”，儿童主任的任务之一是收集当地儿童的基本信息，绘制多维贫困图，并督促和帮助当地儿童完成上学就读、就医保健、申请社会救助等事项。
事实上，中国实施的是政府主导、市场和社会共同参与的扶贫开发模式。北京大学贫困地区发展研究院院长雷明认为，中国在脱贫攻坚过程中，政府主导但不独断，看似按照科层制行政体系的行为方式来推动反贫困，但并不是传统意义上行政命令式的刚性主导方式，而是一种柔性主导。“当贫困面很大的时候，社会力量力所不及，政府该出钱的时候出钱，该出人的时候要出人，而对于插花式的个体贫困，更多时候需要社会的力量。”雷明说。
在雷明看来，政府主导模式实际上建立了一个有效的动员机制，动员社会力量、市场主体共同参与扶贫。政府通过产业推动就业，来引入市场机制。政府主动对接市场，提供相应的服务，营造好产业发展环境，保证市场机制通畅。“政府的力量就进行了一个转换，不是传统的大包大揽的方式，而是间接提供服务，柔性主导。”雷明说。
罗尔特总结日部乡脱贫经验最重要的三条经验是：就业带动全家脱贫，产业对接市场使得村集体经济有了“造血能力”，社会力量的帮扶补上资源短板。中国社会科学院贫困问题研究中心秘书长檀学文告诉《中国新闻周刊》，如果计算脱贫贡献比例，政府扶贫贡献的是增量减贫，市场一直是最大的贡献者。
在这套政府主导模式之下，社会力量与政府的合作模式，关系着扶贫的成效。
自2014年底，中国农业大学教授李小云就扎根在云南省勐腊县的瑶族村寨，开展扶贫项目。李小云认为，这个叫河边村的深度贫困村，贫困的主因在于村民基本没有可以持续产生收入的资产，也缺乏将资产变现的能力。李小云尝试实践“政府主导，社会参与，农民为中心”的扶贫模式。他提出的河边村发展目标是打造小型高端会议经济休闲旅游村庄，贫困治理方案被纳入到勐腊县精准扶贫工作规划中。随着一栋栋新颖的瑶族特色民居相继建成，当地旅游经济开始蓬勃发展，客房收入带动了村民的收入增长。4G网络、道路等基础设施逐步在当地落地完善，政府对该扶贫项目的投入已超过1500万元。
李小云告诉《中国新闻周刊》，项目成功的秘诀在于“不和政府争蛋糕”，同时找到创新点，做“政府觉得它做不了的”。李小云认为，在贫困治理的场域里，社会力量的作用很重要，但它不可能取代政府。社会力量与政府合作，不要想着去主导，因为扶贫的业绩是政府需要呈现的。
总的来说，政府扶贫对于解决大面积、集中性贫困问题卓有成效，而社会、市场扶贫则在专业性和效率方面更有优势。檀学文认为，2020年后，市场机制唱主角是必然的。社会力量的角色、贡献需要进一步加强，既可以通过社会力量自身的作用，也可以通过更多的政府采购服务来实现。在他看来，今后一段时期内，减缓相对贫困将是乡村振兴中的重要任务，政府还不能退化为配角。
目前，中国有75.7万个社会组织。一边是对社会组织参与扶贫发挥更大作用的殷殷期待，另一边则是潜能难以发挥的现实。李小云认为，社会组织在扶贫领域中发挥的作用与自身的数量是不匹配的，原因在于励鼓励社会组织参与扶贫的政策不到位，民间社会组织参与扶贫的机制也没有形成，加之民间社会组织具有城市性、后现代性的特点，并不适合在条件艰苦的贫困乡村开展复杂的社会经济工程。
民间社会组织更适合参与解决一些社会转型问题，例如教育等。上海真爱梦想公益基金会是一家非政府组织。近些年来，在全国242个贫困县建成1390间多媒体教室，折合善款2.03亿元。上海真爱梦想公益发展中心总干事庞宗平告诉《中国新闻周刊》，他们希望借此促进教育均衡，用教育推动社会进步。在他看来，在扶贫领域，民间社会组织扮演的是查漏补缺的角色。即，做政府想做，但还做不了的工作。
上海真爱梦想公益基金会学校服务部总经理张霞告诉《中国新闻周刊》，除了一半的项目资金自筹外，还会通过政府进行社会服务的采购，来匹配另外一半的资金。项目的运营过程中，当地政府部门是重要的合作伙伴，政府通过政策支持来进行保障。
多位受访的NGO组织人士，均表达了相似的观点，社会组织参与扶贫，政府应与他们建立一种互信合作关系。“政府有资金、有资源却没有足够的人力来做的事情，可以把资源和资金通过政府采购的方式，给到社会组织。另外，在扶持社会组织成长方面，政府也应提供更宽松的政策支持。”庞宗平说。
普适性的“中国方案”
中国是全球首个完成联合国千年发展目标中有关2030年前减贫任务的发展中国家。2017年2月，联合国秘书长古特雷斯出席第53届慕尼黑安全会议时，称赞中国是“减贫领域的世界纪录保持者”。仅在2013年至2016年短短4年时间里，中国就有5564万人脱贫，相当于一个欧洲大国的人口总数。
对于中国而言，消灭绝对贫困，只差临门一脚。今年初，国务院扶贫开发领导小组对2019年底全国未摘帽的52个贫困县以及1113个贫困村开展了挂牌督战。截至目前，52个挂牌县贫困人口住房安全、义务教育、医疗卫生保障和饮水安全的存量问题已经全部解决。
反贫困的“中国方案”得到联合国、世界银行等国际机构的高度赞许。然而翻开“中国方案”，中国集中性体制、举国体制的特殊性使得中国的扶贫“方法论”与巴西、印度和印度尼西亚等国家相应的财政减贫政策存在巨大的差异性。
檀学文告诉《中国新闻周刊》，东南亚一些发展中国家的减贫，主要依靠益贫的自由市场的力量，以及有条件转移支付政策、社会保障等措施，也有的国家采取了类似于整村推进、移民搬迁等措施。
李小云认为，“中国方案”具有两大特点，一是推动经济增长，在发展中摆脱贫困；二是政府主导。在他看来，中国社会并非是西方发达国家的收入型社会，贫困人口多，且大多集中在农村，无法实行工资转移式反贫困方略。“中国扶贫方式既结合了发展中国家在经济发展过程中财力不足，经济发展水平低，不可能对贫困群体实行工资性转移的特点，同时也避免了在低水平的经济发展情况下，陷入福利陷阱。”李小云说。
事实上，不少发展中国家出于政治竞选的需要，做了大量财政转移性支付式扶贫。其结果是导致政府财力不够，又对外来援助产生依赖。
早在2003年，巴西政府就开始实施“家庭补助金计划”，其目的是向贫困人口提供生活补贴、免费教育和医疗等方面的资助，该计划一度覆盖了1/4的巴西人口。
通过国家财政直接救助穷人所带来的风险是，一旦巴西经济疲软，政府现金援助常常出现“供血不足”。巴西舆论分析认为，家庭补助金计划并不能彻底解决巴西贫困问题。贫困人口收入提高仰赖就业岗位的增加，而巴西的现实是，贫富差距大，收入不平等现象仍然非常严重。2017年，世界银行重新设定了国际贫困标准。在新标准下，巴西贫困人口的队伍迅速膨胀，由旧标准下的890万猛增至4550万，占巴西总人口的22%。千万豪宅与贫民窟一街之隔，是巴西城市常见的景象。
撒哈拉以南非洲，则出现了减贫与经济增长脱节的情况。以尼日利亚为例，作为非洲最大的经济体，尼日利亚的经济增长一度受到世界瞩目。近年来，尼日利亚数字经济高速发展，从2009年至2019年，非洲的金融科技公司数量以每年24%的速度增长，主要分布在尼日利亚、肯尼亚和南非。
然而根据世界贫困时钟显示的数据，截至2019年2月，有9116万尼日利亚人处于极端贫困中，占总人口的近一半。尼日利亚也成为世界上贫困人口最多的国家。更令人担忧的是，尼日利亚的人口增长速度快于经济增长。根据世界贫困时钟的估算，尼日利亚极度贫困人数每分钟增加6人。
李小云告诉《中国新闻周刊》，类似尼日利亚这样的非洲国家，经济增长的主要动力来自于资本密集型产业，如矿业和电子通讯服务业，经济增长不能带动贫困人口就业。
北京大学贫困地区发展研究院院长雷明认为，中国在财政减贫政策方面，与其他发展中国家相比，最大的区别就是政策的运行过程中，有一个有效的治理体系在支撑，保证它的成效。
随着国家经济实力的增强，在充分借鉴发达国家的经验，中国开始不断加强保障式扶贫、加大工资性转移支付的力度。多位受访学者认为，中国的减贫经验既具有中国特色，又是普适性的。减贫的核心经验就是在执政党的政治议程推动下，以政府主导为主，依靠开发式扶贫和保障式扶贫相结合，在不同阶段对扶贫总体方略进行战略性的递进演化。
“各国反贫困都要有一个前提，那就是中央和地方政府都要有强烈的减贫政治决心，而不只是当作政治愿景。”檀学文说。
《中国新闻周刊》2020年第37期
来源：http://www.chinanews.com/gn/2020/10-11/9309939.shtml
