尼尔森：“例外的”NASA新掌门
中国新闻周刊记者/曹然
发于2021.4.12总第991期《中国新闻周刊》
近四十层楼高的火箭矗立在发射台上，每六周发射一次，每次消耗的能量足够供应纽约州照明一小时以上。已经78岁的佛罗里达人比尔·尼尔森，在这样的青年时代叙事中与航天结下不解之缘。
2021年3月19日，美国总统拜登宣布提名尼尔森担任美国国家航空航天局(NASA)新局长。对于这位现任NASA咨询委员会顾问、前民主党参议员，白宫声明中将他誉为推动美国航天事业发展的“关键参议员”，并盛赞尼尔森与NASA近四十年的密切合作。
同期，拜登宣布延续特朗普政府提出的“阿尔忒弥斯”登月计划，即在数年内将两位宇航员送上月球，并实现首位女性宇航员登月的目标。拜登也提出新的设想，包括NASA加强在气候变化上的投入，以及与“竞争对手”合作。
宇航员出身的NASA前局长查尔斯·博尔登在接受《中国新闻周刊》采访时指出，“阿尔忒弥斯”这样的任务很难在短期内实现，但“NASA成功的关键是，永远不停止做某项任务，因为一旦落后，就很难再追上竞争对手”。而在拜登政府的优先事项与NASA的宏大计划之间，尼尔森需要实现微妙的平衡。
绰号“压舱物”
“我们只能假定，尼尔森改变了他对政客是否适合担任NASA局长的看法。”威廉姆·科瓦契奇说。曾任美国联邦贸易委员会主席的科瓦契奇，参与了建立商业太空准入机制等很多涉及太空领域的工作。他对《中国新闻周刊》坦言，不曾料到拜登会提名尼尔森担任NASA局长，其背后可能有“复杂的权衡”。
有美国媒体报道称，凭借与拜登的私人友谊，尼尔森主动寻求得到这份新工作。但四年前，在特朗普提名参议员布里登斯廷担任NASA局长时，尼尔森曾激烈反对，认为“领导NASA的不应是政客，而是科学家和工程师”。
和布里登斯廷一样，尼尔森没有宇航或飞行技术背景。1972年，这位前美国陆军军官、弗吉尼亚大学法律博士在家乡佛罗里达首次当选州众议员，进入政坛。同年，NASA宣布终止“阿波罗”登月计划。当时，冷战局势缓和，美国政府不再将载人航天视为最高优先级任务，佛罗里达州等“航天海岸”地区的供应商遭遇困境。此后，佛罗里达出身的国会议员成为支持NASA在华盛顿争取经费的最坚定盟友。
1981年，载人航天飞机投入使用，NASA管理层希望通过搭载公众人物重获政府和社会关注，尼尔森被认为是最合适的人选。1986年1月，他乘坐“哥伦比亚号”航天飞机进入太空。
博尔登对《中国新闻周刊》回忆，尼尔森成功完成了监测太空旅行中人脑血压的实验，和蛋白质晶体生产实验，是一个“很有效率的乘员”。博尔登还肯定了尼尔森付出的努力。1981年到1986年，尼尔森每天跑步四英里，加强健身锻炼，并乘坐战斗机体验G力(G-Force)。“他能和我们一起参加训练，做了很多实验，而且做得很好”。
当尼尔森被提名为NASA局长后，他的绰号“压舱物”再次被业界提起。一位不愿具名的航天工程师对《中国新闻周刊》表达了自己的担忧，尼尔森以往过于关注佛罗里达州的航天产业及载人航天项目，撰写过的唯一航天主题论文论述的是太空产业如何影响佛州经济，对NASA的科学、教育、社会等职能缺乏认知，可能导致工作重心偏移。
科瓦契奇对《中国新闻周刊》表示，围绕着尼尔森的争论其实反映了“知识背景”与“技术背景”的区别。“太空迷”尼尔森具备的是“知识背景”，即对NASA有充分、长期的了解，也曾以政客身份和NASA管理层打过交道。他能从历史经验上判断NASA的政策走向，在下属面前也具备公信力基础。
但尼尔森缺乏深层次技术背景。“对NASA的领导者来说，如果你是科学家或工程师，你就会有额外的可信度。”科瓦契奇说，“和尼尔森一样，我是律师出身，对航天感兴趣，可以和工程师深入聊天，但总有些时刻，工程师们会开始一段我不可能理解的对话。”科瓦契奇担心，尼尔森无法让NASA工程师和科学家们相信他们是在接受同行的领导。
1986年1月28日，尼尔森完成宇航员任务十天后，“挑战者”号航天飞机刚发射升空就爆炸，7名宇航员全部遇难。之后数年，载人航天任务全部停止，国会一时间几乎丧失了对NASA的信心。不过，尼尔森是个例外。
从1986年到NASA恢复载人航天任务的1990年，尼尔森是众议院所有NASA授权法案的第一牵头人，共在国会发起31项动议，其中13项都与NASA直接相关。他不仅通过多种方式寻求维持NASA的财政拨款额度，还号召国会通过赞扬航天人精神的决议，设立“太空探索日”，以恢复公众对于NASA的信心。
最初，尼尔森的动议缺乏联合发起人，在众议院宣读后就不了了之。但随着伤痛逐渐消解，越来越多的人站到他一边。1986年和1987年，NASA年度预算接连创下“过去十年来最低增长纪录”，但在1988年迎来大转折，此后两年又连续猛增20%，刷新“二十年来最高增长纪录”，保证了1990年哈勃望远镜和载人航天任务重启。
国会中，民主党人更愿意为科学研究和商业航天投入资金，共和党人则偏向于重型运载火箭和载人航天项目。尼尔森经常站在国会共和党人一边，赢得了“温和派”名声，哪怕在两党冲突最激烈的时期，他也能获邀和共和党同事共进晚餐。因此，美国媒体普遍认为，尼尔森的NASA局长提名将毫无悬念地在参议院获得通过，特朗普任命的NASA局长布里登思廷已表示支持尼尔森。
在参议院的工作经历，也让尼尔森与同为民主党温和派的参议员拜登成为密友。曾与拜登共过事的科瓦契奇认为，拜登渴望与他了解的、有相同世界观的人一起工作。“我怀疑拜登告诉自己：通常我不会对任命政客领导NASA感兴趣，但尼尔森是个例外。”科瓦契奇说。
佛罗里达州太空署主席凯彻姆则强调，提名尼尔森符合拜登“团结两党”的总体政策，也表明了拜登政府在太空政策上重视继承与延续。
博尔登认为，尼尔森具备担任NASA局长最重要的技能。“当我成为NASA局长时，最困难的事情就是学习华盛顿的政治运作。这是尼尔森不需要担心的。”他对《中国新闻周刊》说，NASA局长最重要的任务是在国会争取预算，依赖的是谈判技巧、熟悉国会，和尽可能获得总统的支持。
在历史上，成功的NASA局长也不都是有“技术背景”的专家。1961年到1968年担任NASA局长的詹姆斯·韦伯，就是一名律师而不是工程师。在博尔登眼里，韦伯是“我们中最伟大的那一位，带领我们登上月球”。
“管好你们的孩子”
尼尔森刚获得提名，参与NASA项目的天体物理学家西蒙·波特就公开质疑称，拜登可能听信了NASA新太空发射系统(SLS)承包商的游说。
过去十年，尼尔森是SLS项目的主推者。奥巴马政府初期，时任副总统拜登在国会坚持推动取消航天飞机和NASA自建大型火箭的计划，由SpaceX等商业航天公司承担更多火箭建造和载人航天任务。拜登称，这既能帮助商业航天业发展，也可以让NASA腾出资金，用于更有必要的技术开发。
尼尔森则与共和党人一起强烈反对。几轮互有胜负的博弈后，航天飞机和“战神5号”重型火箭项目被终止，但因此失业的数千名NASA雇员及承包商们随即转入了全新的SLS项目，即设计建造全世界最大的运载火箭，可以在一次任务中直接将宇航员送到月球，然后再实现火星登陆计划。
SLS项目背后反映了美国航天政策的模式之争。自上世纪50年代成立起，NASA的定位一直在“民用航天机构”和“太空军备竞赛主持者”之间徘徊。美国海军战争学院的研究显示，NASA的战略选择因而出现“地缘战略和技术民族主义压倒经济审慎”的特点。比如像SLS这样的项目，并不追求真正的投资回报，而是在中国、俄罗斯等国航天能力发展的背景下，维持美国的太空竞争优势。
科瓦契奇对《中国新闻周刊》回忆，为了取得技术领先，NASA在“阿波罗计划”等项目上表现了很强的创新精神。但在“挑战者”号和“哥伦比亚”号悲剧之后，NASA走起了“确保不再犯错误”的路子。
前述不愿具名的航天工程师对《中国新闻周刊》指出，相比于SpaceX旗下技术尚不成熟的猎鹰重型火箭项目，SLS的最大优势就是成熟、安全，并基于此前的重型火箭技术逐步改进。但另一方面，SLS很难出现SpaceX提出的“可回收火箭”这样的创新。
相比SpaceX等商业机构的项目，SLS因为采取最高的技术安全审核标准，所以“小到每一块芯片的价格，都比商业采购更高”。问题在于，这样的审核流程是否都是必要的，商业机构的产品是否真的不可靠或存在安全隐患。标准滞后、边界模糊，让商业机构抱怨无法在NASA竞标中得到公平对待。
SLS选择的“传统路径”，还面临着成本高昂的巨大劣势。据NASA向国会提交的材料，SLS单次发射成本约20亿美元，而其前期开发费用已经超过200亿美元，这还没有计算地面系统开发费用及数千常备支持团队人员的经费。业界估算，这些成本均摊后，SLS前十次发射，实际成本每次都在50亿美元以上。
博尔登介绍， NASA后来逐步形成了一种融合合作的新模式：NASA和商业机构共同投入资金，NASA提供基本理念和思路，商业机构据此提供设计方案，NASA挑选最符合自己目标的方案，然后让由商业公司去完成。
2020年，SpaceX将NASA宇航员送进了太空。“这不仅象征着SpaceX的成功，也象征着NASA的创新与成功，让NASA的声誉和形象得到了提升，美国民众因此又开始关注NASA了。”科瓦契奇说，“面对这样成功的创新模式，说‘不’是不现实的。”
熟悉尼尔森的佛罗里达州太空署副主席凯彻姆回忆称，随着商业太空活动在成本、效率、可持续性和安全性方面都表现出色，尼尔森对商业公司的满意度也在提高。在国会，他从捍卫传统模式逐渐转向在保持传统和接受创新之间寻求平衡。
ULA成立四年后，尼尔森大力推动让商业公司参与NASA项目的授权法案通过，以此换取NASA将更多的资金集中到SLS这样的传统项目上。
不过，在激进的改革者看来，尼尔森依然是保守的。他至今仍会批评商业公司对NASA的“渗透”。SpaceX宣布开发与NASA存在竞争性的重型火箭之后，尼尔森要求NASA官员“管好你们的孩子”。NASA前副局长加佛提醒道，如果尼尔森真的按自己的方式领导NASA，“美国就不会有商业航天了”。
著名太空政策专家、中佛罗里达大学教授罗杰·汉德伯格则对《中国新闻周刊》表示，即使尼尔森个人依然徘徊不定，已经尝到创新模式“甜头”的国会也不会再资助传统的“全NASA”太空计划。
汉德伯格指出，拜登准备重新组建由副总统牵头的政府太空委员会，尼尔森个人的决策权会受到更多限制。“拜登希望尼尔森扮演的更多的是打通国会、政府与业界的角色，而不是将航天事业完全交给他。”
“从科学家的角度说，当然是一切为了解决方案。”前述航天工程师对《中国新闻周刊》举例说，NASA对太阳风暴的成功预报，就是由来自新罕布什尔州农村的一位半退休无线电工程师提供的解决方案。“不过，尼尔森考虑更多的是政治和安全因素。”
科瓦契奇认为，不论尼尔森个人有怎样的看法，拜登时代美国的航天事业还是会走向更多的商业创新和商业竞争，“这考验的是尼尔森的管理能力”。拜登已经提名了莉娜·可汗、蒂莫西·吴等多位反对科技巨头垄断的专家进入政府，并对谷歌、脸书开展反垄断、反不正当竞争的司法措施。
就在尼尔森得到提名时，拜登任命的过渡时期NASA高管巴维亚·拉尔对媒体表示，拜登政府将审查既有的登月计划，并确定更多的“商业公司可以参与的领域”，在 SLS运力不足时，甚至不排除用“经过验证的商业运载火箭”填补缺口。
《中国新闻周刊》2021年第13期
