财政是各国国家治理乃至全球治理的基础和支柱。冷战结束后，全球化拉开了大幕，世界经济一体化迅猛发展，财政税收对于国家治理的作用引起了越来越广泛的关注。
世界银行报告《世界变革中的国家》（World Development Report 1997:The State in a Changing World）曾经从理论上阐述了政府与市场的关系，其中国家治理的公共财政手段是财税政策，这再次印证了亚当·斯密“财政乃庶政之母”在宏观经济思想史上的意义。
美国财税体制难题
一个多世纪以来美国财政税收体制难题根深蒂固。美国自19世纪90年代起进入了垄断资本主义阶段，垄断资本要求动员国家力量，推动和保护过剩资本向海外投资，所谓“资本输出中性”理论应运而生。跨国垄断资本要求联邦政府，对于跨国公司的海外投资利润与国内投资所得需采用相同税率，这样海外所得申报美国联邦税就享受抵免，税负予以免除。由于各国要素禀赋和发展阶段的差异，长期以来，海外资本普遍处于稀缺阶段，美国垄断资本输出所获利润是极其丰厚的。
当今全球跨国投资格局中美国资本的优势，很大程度上与其国际税收政策的塑造与推波助澜有关。20世纪80年代冷战结束后，在美元霸权笼罩下，美国资本再次借着有关政策和技术创新优势，向转轨国家大举投资，再次分享了所谓“和平红利”，造就了美国巨型垄断企业兴起，传统企业如波音、通用、沃尔玛等，数字企业如微软、苹果、亚马逊、Facebook等个个富可敌国，而这些企业对于联邦税收的贡献非常小。
据有关统计和分析资料，2017年税制改革后，企业所得税率降为21%，但是2019年379家盈利企业实际税率为11.1%；91家企业未缴税；56家公司的实际税率只有0~5%，平均税率仅为2.2%。如果加上联邦社保支出，考虑所谓合理的“税收筹划”问题，美国财政的特点表现为“生之者寡，食之者众；为之者舒，用之者疾”。可见美国财政的难题是制度内生的，解决难题需从内部建设上找原因并着手。
当代全球治理的挑战主要源自1986年以来美国的税制改革。《1986年税制改革法》出台之前，美国经济已经历了长达十多年的长期滞胀，于是在上世纪80年代中期，里根当局通过采取所谓“降税率、扩税基”措施，大大降低了企业税负，鼓励跨国企业进行海外投资，并允许跨国企业来自海外利润所得无限期递延纳税；加上美国企业选择以“穿透企业”身份申报纳税，企业所得税在联邦税收收入中的重要性一降再降，目前只占一成左右，导致联邦财政走上了长期严重赤字道路。
以2020年纳税年度为例，在美国新冠疫情流行期间，获得美国国税局（IRS）20%税收减免的企业就有2100万家。迄今为止美国联邦债务中有高达28万亿美元的公共债务，可以说主要是由于1986年以来改革美国税法和挥霍性的支出政策造成的。尽管此后美国联邦税率逐步提高到全球最高水平，《2017年减税与就业法》大幅下调联邦税率再次使美国税收收入急剧减少，赤字连年加大，目前的公共债务已占GDP的110%~120%，公众持有债务占比80%以上，不但动摇着美国国家治理的根基，而且对全球经济稳定带来巨大负面影响，为此美国也曾联合其他主要发达国家（OECD），在全球税收治理方面做出过努力，BEPS（税基侵蚀和利润转移）行动计划即为例证。
如何共同应对税收难题
BEPS行动计划是各国共同应对当代税收难题的基本共识。三十多年来，美国税制改革直接带动全球各国和地区税制出现相同的变革趋势。一是各国和单独关税区普遍下调税率，其中个人所得税税率下调，扣除增加；企业所得税税率大幅降低，减免税措施增多。
二是社保税征收力度加大，暂扣收入占比上升。目前社保税占各国财政收入的比重正在不断加大，尤其是美国，社保税工薪税占全部财政收入的三四成以上，实际上形成了政府对于未来的负债，政府财政风险越来越显性化，亦越来越大。
三是各国纷纷开征环保税，涉及大气、水资源、生活环境、城市环境等，尤其是美国拜登政府对于所谓“碳税”政策十分看重，并将其作为制约其他贸易伙伴竞争力的可利用手段。
四是数字税收也在成为一些发达国家增加财政收入的主要税收政策，从而导致美国与欧洲国家税收纠纷越来越频繁，各国呼吁共同采取措施的呼声越来越高，BEPS行动计划应运而生。
五是各国国际税收管理与反避税力度不断加大，建立转让定价税制、推行“预约定价制”、要求企业对国外利润进行申报、控制跨国企业在避税天堂设立企业的递延纳税政策、强化移民税收管理等。
六是在税收征管方面各国强化了合作，其中，2013年由G20（二十国集团）和OECD（经合组织）共同推动BEPS行动计划，就是全球各国进行税收合作、完善全球财税治理工具的重要进展。
BEPS行动计划有利于各国在国际税权斗争中维护跨国投资利益。据《2020年度中国对外直接投资统计公报》数据，2019年中国对外直接投资1369.1亿美元，年末对外直接投资存量达2.2万亿美元，仅次于美国和荷兰。中国对外直接投资流量蝉联全球第二，对全球对外投资流量的贡献度连续4年超过10%，存量规模保持全球第三，占全球比重保持稳定，为全球经济发展作出重要贡献，同时中国跨国投资的税收权益亟待加强保护。
BEPS行动计划使全球国际税收协调从双边走向多边，通过签署多边公约，突出解决双重不征税问题。中国的积极参与推动了全球国际税收治理体系重塑，由于采纳最新BEPS计划成果，对于防止税收协定滥用、提高争议解决机制效率、弥补税收侵蚀与利润转移漏洞、完善我国的税收制度网络，都起到了正面的推动作用。尤其是公约涵盖了“一带一路”倡议沿线数十个国家，对于中国企业走出去，国家对于相关企业的税收权益的管理都起到了正面作用，有利于中国与有关国家划分税收利益、解决税收争议。
“全球最低税”解决不了美国财政治理难题
BEPS行动计划利润转移政策对美国国际税收政策产生了结构性影响。首先，美国是BEPS行动计划的推动者也是受益者。但美国财政部却认为，美国是跨国避税的主要受害者，美国作为推动建立更高标准打击国际避税的国家之一，执行了国别报告（CbC），杜绝了有害税收实践、同意交换判决书要求，并制定了全球最严格的反避税标准，推动多边协议也最积极。但由于资本和无形资产收入转移泛滥成灾，跨国企业通过转让定价向避税天堂转移资金，破坏了公平交易，因此，各国必须联合行动，才能落实独立交易原则。
其次，美国财政部认为，虽然BEPS行动计划的转让定价政策对美国企业来说是前所未有的机会，但是BEPS行动计划本身并不利于国际税收治理体系建设，美国将继续推进国别报告制度。
再次，美国实施BEPS行动计划的主要诉求在于维护本国税收权益。美财政部认为，美国参与BEPS行动计划的主要目标是杜绝其他国家对它的税基征税。然而，要一劳永逸应对BEPS挑战，就要把税率降低到更有国际竞争力的水平，彻底改革美国落后的国际税收体系。美国财政部应通过落实BEPS行动计划，最大限度减少无国界收入，保护美国利益。但由于长期以来美国跨国公司遵从有关转让定价规则，不能因为BEPS行动计划造成新的税收争端，BEPS行动计划必须给各国以充分的空间。在新的转让定价规则面前，美国维护独立交易原则的空间不大，从而限制了国税局对巨额利润的征税实践。
拜登政府抛出“全球最低税”解决不了美国财政治理的难题。美国国家治理的最大特点是利益集团政治，2020年美国暴发新冠疫情给了拜登取得执政权的机遇，同时也给了民主党施展其解决美国社会问题能力的机会。现在拜登上任即将满百天，其政绩将成为2022年中期选举和2024年大选的主要晴雨表。
从美国近期出台的各项财政税收政策看，都体现了拜登以及民主党的长期理念。然而回馈大企业的选票支持，也是拜登政府政策未来的着力点，抛出数万亿美元的基础设施建设计划，是民主党与不同利益集团利益结合的最佳着力点，也是前届共和党行政当局四年并未兑现的“承诺”，而“全球最低税”则成为基建筹措资金的制度改革保障之一。
美国财长耶伦认为，只有发达国家共同制定全球最低企业税率，才能防止美国跨国企业将利润转移至低税区，逃避纳税义务。而且，各国共同设定全球最低企业税率，有助于结束竞相压低企业税率、侵蚀企业税基的行为，确保税制稳定、财源充足，加大公共产品提供应对急需，同时实现纳税公平原则。
耶伦的倡议属于拜登政府为基建计划筹资的一种良好愿望。然而“全球最低税”倡议真正落到实处，尚有非常漫长的过程。维护BEPS计划成果，强化全球财政税收治理步伐协调，是维护全球政治经济秩序、进行全球治理的必要步骤，美国从维护G20和OECD共同承诺出发，共同维护国际财政税收秩序，也对其国家财税治理产生重要价值。
（作者系上海财经大学美国财政与经济研究所研究员、博士生导师）
